طرح قانون بانکداری چه نقاط ضعف و قوتی دارد؟
نمایندگان بخش خصوصی در بیست و هفتمین جلسه «کمیسیون بازار پول و سرمایه» اتاق بازرگانی تهران به بحث و بررسی در مورد طرح قانون بانکداری پرداختند؛ طرحی که در دستورکار مجلس قرار دارد و اتاق بازرگانی تهران نیز با تیمی از اقتصاددانان خبره حوزه بانکی به سرپرستی فرهاد نیلی، در حال بررسی مواد این طرح است. در این نشست همچنین با حضور دو عضو شورای عالی بورس، بر ضرورت حذف دامنه نوسان از بازار سهام تاکید شد.
به گزارش تفاهم آنلاین، اعضای کمیسیون بازار پول و سرمایه اتاق بازرگانی تهران در بیست و هفتمین نشست خود به ارزیابی طرح «قانون بانکداری جمهوری اسلامی ایران» پرداختند. بررسی این طرح، پس از آن در دستورکار کمیسیون قرار گرفت که فرهاد نیلی، اقتصاددان و صاحب‌نظر در حوزه پولی و بانکی، نتایج اولیه بررسی‌های خود و همکارانش را از نقاط ضعف و قوت طرح مجلس ارائه کرد. این کمیسیون در ادامه نگاهی اجمالی به بازار سرمایه نیز داشت و در این بخش بود که حاضران، حذف دامنه نوسان و توسعه بازارگردانی در بازار سهام را مورد تاکید قرار دادند.
در ابتدای این جلسه، رئیس کمیسیون بازار پول و سرمایه اتاق تهران توضیحاتی درباره طرح «قانون بانکداری جمهوری اسلامی ایران» بیان کرد و گفت: این طرح در آبان ماه سال 1398 در شور دوم به تصویب رسیده و در نوبت بررسی صحن قرار دارد. بر همین اساس از دکتر فرهاد نیلی درخواست کرده‌ایم که این طرح را از منظر نقاط قوت و ضعف و چالش‌هایی که ممکن است در سیاستگذاری پولی و سایر حوزه‌ها داشته باشد، مورد بررسی قرار دهد.
فریال مستوفی با بیان اینکه این مطالعه ظرف سه ماه انجام خواهد گرفت، ادامه داد: این مطالعه ضمن بررسی کلی طرح، پیشنهاد اصلاحیه و متن جایگزین نیز ارائه خواهد کرد.
سه پارادایم شیفت نظام بانکی کشور
در ادامه این جلسه فرهاد نیلی توضیحاتی درباره سیر تاریخی نظام بانکداری کشور ارائه کرد و گفت: قانون پولی و بانکی کشور در سال 1351 به تصویب مجلس شورا رسید و این قانون در آن مقطع، جزو قوانین مترقی در جهان به شمار می‌آمد. تصویب این قانون البته، مقارن با دو پارادایم شیفت در جهان بود. یکی از این پارادایم شیفت‌ها آن بود که نظام استاندارد طلا به نظام پول شناور در حال تغییر بود. اما در زمان این تغییر تاریخی، ایران قانونی را به تصویب رساند که استاندارد طلا را به عنوان مبنای تعریف پول معرفی کرد. حال آنکه به فاصله چند ماه، اغلب کشور‌ها استاندارد طلا را ترک کردند؛ اما این استاندارد در ایران پابرجا ماند و هنوز هم ریال بر اساس طلا تعریف می‌شود.
نیلی ادامه داد: به رغم آنکه در قوانین بالادستی نظام مدیریت شناور ارزی به تصویب رسیده است، برخی حقوقدانان بر این باورند که قانون استاندارد طلا، مواد قانونی مربوط به مدیریت شناور ارزی را نسخ می‌کند. در واقع آن قانون دائم و این قانون موقت بوده و هنوز تعریف ریال بر اساس طلا معتبر است.
وقتی مبارزه با گرانی جایگزین مبارزه با تورم شد
او سپس به دومین پارادایم شیفیت نظام مالی کشور اشاره کرد و گفت: در دهه پایانی پهلوی دوم، حمایت از طبقه متوسط شهری و به تعبیر دیگر، حفظ حقوق و قدرت خرید کارمندان در دستور کار دولتمردان وقت قرار گرفت و در ادامه سازمان حمایت نیز تاسیس شد. در این مقطع، عملا چیزی به نام تورم کمتر به رسمیت شناخته شد و از آن زمان مبارزه با گرانی و گران‌فروشی در ایران جایگزین حرکتی شد که در جهان به عنوان مبارزه با تورم شناخته می‌شد. این دو مقارن با زمانی بود که با افزایش قیمت نفت و توافقی که ایران و عربستان تحت لوای اوپک داشتند، قیمت نفت چهار برابر شده و تورم همه‌گیری در جهان ایجاد شد؛ بر این اساس، کنترل تورم در دستور بانک‌های مرکزی قرار گرفت.
این اقتصاددان سپس با بیان اینکه در ایران، به جای کنترل تورم، مبارزه با گرانی و گران‌فروشی در دستورکار قرار گرفت، توضیح داد: کنترل تورم یک موضوع سیاستگذاری است؛ حال آنکه مبارزه با گران‌فروشی یک بحث اجرایی تعزیراتی خرده‌فروشی است. در کنترل تورم، سیاستگذار به سراغ دولت و بانک مرکزی می‌رود اما در گران‌فروشی، کسبه و تجار هدف تصمیمات قرار می‌گیرند. همچنین مبارزه با تورم، در سطح کلان صورت می‌گیرد و مبارزه با گران‌فروشی، موضوعی در سطح خرد است. افزون بر این مبارزه با گرانی یک بازی در جمع صفر است به این معنی که مردم در مقابل کسبه قرار می‌گیرند و دولت به عنوان حامی مردم وارد میدان می‌شود. اما کنترل تورم بازی با جمع مثبت است به این ترتیب که منافع اقتصادی کلان و بلندمدت مورد پیگیری قرار می‌گیرد.
او در ادامه، با اشاره به اینکه بانک مرکزی ایران به جای کنترل تورم وظیفه تخصیص اعتبار را بر عهده گرفت و این نگرش پس از وقوع انقلاب تقویت شد، ادامه داد: در سال1362 قانون عملیات بانکداری بدون ربا به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و این قانون، یک پارادایم جدید را در نظام پولی و مالی کشور حاکم کرد. طبق این قانون، نظام مالی کشور از منظر قانونگذار به یک نظام اداری کنترل مرکزی تخصیص اعتبار تبدیل شد و سیاستگذاری پولی در اولویت سوم و چهارم بانک مرکزی قرار گرفت. بانک مرکزی همچنین از منظر قانون عملیات بانکداری بدون ربا به عنوان نهادی تابع دولت شناخته شد و البته بانک‌ها نیز به مثابه ادارات دولتی تلقی شدند. همچنین بانک‌های خصوصی که در دهه 1350 شکل گرفته بودند، ملی شدند.
او با بیان اینکه همزمان با پارادایم شیفت دوم، فقه معاملات که در قالب عقود شناخته می‌شد، تسری بیشتری بر نظام مالی کشور پیدا کرد، ادامه داد: تلقی که در فقه از یک معامله در قالب عقود وجود داشت، عینا بر نظام مالی کشور تفوق پیدا کرد. این نگاهی حداکثری به فقه بود که صرفاً آنچه که در فقه شناخته شده بود را مشروع می‌دانست. در حالی که نگاه دیگری نیز وجود داشت که همه چیز را مباح می‌دانست مگر خلاف آن ثابت شود. اما این نگاه حداکثری، معامله‌ای را مشروع می‌داند که در قالب عقد از پیش تعریف شده باشد.
برداشت یکسان از ربا و بهره بانکی
نیلی در ادامه به پارادایم شیفت سوم پرداخت و گفت: این پارادایم شیفت که از دو پارادایم شیفت نخست مهم‌تر است، آن بود که نرخ سود همان ربا تلقی شد. از این منظر، حذف ربا از عملیات بانکی به مثابه حذف بهره از عملیات مالی کشور است. این مانند آن است که چرخ از اتومبیل حذف شود و بنابراین ساخت اتومبیل بدون چرخ در دستور کار خودروساز قرار گیرد. این عملاً امکان پذیر نیست و در مورد حذف بهره از نظام مالی، امتناع نظری وجود داشت و آن نرخ سودی که در معاملات خرد از عقود برآمده بود، به نرخ بهره‌ای که کاملاً یک متغیر کلان بود، تسری پیدا کرد. بنابراین در ایران، هم تورم با گرانی یکی تلقی شد و هم برداشت یکسانی از ربا و بهره بانکی صورت گرفت.
او افزود: بانک مرکزی به عنوان یک برنامه‌ریز مرکزی شناخته شد که نرخ سود واحد را نه تنها به تصویب می‌رساند که آن را تنفیذ کرده و نظارت می‌کند که در بانک‌های کشور حاکم شود. به بیان دیگر آنچه به عنوان نظارت بانکی در سطح جهان شناخته می‌شد، در ایران برای حاکم شدن نرخ سود واحد اعمال شد.
او با بیان اینکه با اعمال این نرخ سود واحد، رقابت در بانک‌ها معنای خود را از دست داد، افزود: در قانون بانکداری بدون ربا، بانک مرکزی و بانک‌ها به عنوان کارگزاران دولت قلمداد شده‌اند. اما اتفاق دیگری که نظام بانکی کشور را تحت تاثیر قرار داد، تحریم‌ها بود. این تحریم‌ها که به بانک مرکزی هم تسری پیدا کرد، نظام مالی و بانکی کشور را از دنیا جدا کرد و به عبارت دیگر، این اتفاقات، نظام مالی ایران را به یک جزیره جدا از همه دنیا تبدیل کرد. جزیره‌ای که به لحاظ سیاستی یک نظام متمرکز بوده و یک نظام ایدئولوژیک بر آن حاکم است که در آن نرخ سود، یک تابوست.
به گفته نیلی، نظام بانکی کشور نه تنها از نظام مالی دنیا فاصله گرفته که در برخی موارد، خلاف زمانه نیز حرکت کرده است. بنابراین حلقه اتصالی وجود نداشته که دستاوردهای نظام بانکی دنیا در نظام بانکی کشور بازتولید شود. اگر هم تولید می‌شد با موانع مورد اشاره برخورد می‌کرد.
ظهور بانک‌های خصوصی
این اقتصاددان در ادامه سخنان خود با اشاره به تاسیس بانک‌های خصوصی و شروع به فعالیت آنها افزود: در این میان، تنها اتفاق مبارک، برنامه سوم توسعه بود که به بانکداری خصوصی اجازه ظهور و بروز داد. به همین سبب، یک پارادایم شیفت بزرگ در کشور به وقوع پیوست که برخی از تابوها را شکست و رقابت را به نظام بانکی کشور بازگرداند.
این اقتصاددان با بیان اینکه از سال‌های 1351 و 1362 هیچ قانون جامعی در مورد بانکداری به تصویب نرسیده است، ادامه داد: برنامه‌های توسعه 5 ساله نیز به مدت 5 سال یک تنفس ایجاد می‌کردند و پس از پایان آنها این قطار دوباره به ریل قبلی باز می‌گشت. حداقل 40 سال است که این تصور شکل گرفته که کشور ما در حوزه بانکداری مولف است؛ در حال که بانکداری حاصل تجربه جمعی است و هیچ کشوری ادعای تالیف ندارد. مدیریت بانک مرکزی نیز سه مولفه تجربه، خرد و دانش نظری در حوزه پولی را دربر‌می‌گیرد.
نیلی با اشاره به تلاش نظام بانکداری طی دوره گذشته برای تنظیم یک لایحه قانونی گفت: این تلاش با چند مانع برخورد کرده که یکی از آنها عدم اعتماد به‌نفس روسای بانک مرکزی برای کنترل تورم بوده است؛ به این دلیل که منشا تورم کسری بودجه بوده و آنها نمی‌توانسته‌اند نسبت به این کسری بی‌تفاوت باشند. همچنین بانک مرکزی نمی‌توانست لایحه‌ای ارائه کند، به این دلیل که این لایحه در هیات دولت مورد بررسی قرار می‌گرفت و برخی وزرا با آن مخالفت می‌کردند. حالا طرحی از سوی کمیسیون اقتصادی مجلس تهیه شده که به نظر می‌رسد امسال یا اوایل سال آینده در صحن علنی مورد بررسی قرار گیرد. از این رو، اکنون فرصت مناسبی است که نهادها دیدگاه‌های خود را در مورد این لایحه ارائه کنند.
او افزود: به سفارش اتاق بازرگانی تهران، از یک ماه پیش تیمی را برای بررسی این طرح تجهیز کرده‌ایم و تقریبا دور نخست بررسی‌های ما به اتمام رسیده است. چنانکه اکنون مواد این لایحه به چهار دسته تقسیم شده است، دسته اول موادی هستند که فاقد ایراد است و تصویب آنها مشکلی ایجاد نمی‌کند. دسته دوم موادی است که باید مورد اصلاح قرار گیرد. در دسته سوم نیز موادی قرار دارد که دارای ایراد است و باید در مورد آنها مذاکره صورت گیرد و دردسته چهارم، مواد دارای ایراد و مهم گنجانده شده است. بنابراین مناطق قرمز و سبز در این قانون مشخص شده و قرار است، نوعی بازآرایی هم در آن صورت گیرد. بر این اساس، علاوه بر یک تحلیل جزیی فنی، تحلیل دیگری ارائه خواهیم داد که به بیانیه اتاق تبدیل خواهد شد. علاوه بر این موارد لازم است، اتاق کمپینی در قالب برگزاری چند وبینار برای مفهوم‌شناسی این طرح راه‌اندازی کند.
او سپس با اشاره به نکات مثبت و منفی این طرح توضیح داد: این طرح بانک مرکزی را به عنوان کنترل‌کننده تورم به رسمیت شناخته و رابطه بانک مرکزی و دولت را بازتعریف کرده است. در عین حال، نقش دولت به عنوان مالک بانک مرکزی را کنار گذاشته است. اما متاسفانه نتواسته مساله نرخ سود و ربا را حل کند. افزون بر این به رقابت بانک‌ها و ریسک مشتری نپرداخته است. در واقع به رسالت حفظ حقوق سپرده‌گذار به صورت اجمالی پرداخته و این اشتباه بزرگی است؛ چرا که قانون باید وارد حوزه‌هایی شود که ذینفعان در آن دچار تخاصم شده‌اند. یعنی باید تکلیف بازپرداخت سپرده‌گذاران جز به تفصیل مشخص شود.
نیلی گفت: اشتباه بزرگی که در نظام قانونگذاری ایران وجود دارد آن است که قوانین را نمایندگان مجلس می‌نگارند. در حالی که قوانین را باید حقوقدانان بنویسند. وقتی فرد سیاسی اقدام به نوشتن قانون می‌کند، قانون مملو از کلیات و نزاع، گذشتن از مسایل مهم و پرداختن به جزییات خواهد شد. بنابراین قانونگذار باید بگوید که از قانون چه می‌خواهد و حقوقدان آن را به رشته تحریر درآورد.
پس از بیان این توضیحات، سایر حاضران این جلسه نیز دیدگاه‌ها و پرسش‌هایی خود را مطرح کردند و فرهاد نیلی به آنها پاسخ داد. بر این اساس مقرر شد نتایج این مطالعه پس از تکمیل شدن به کمیسیون بازار پول و سرمایه ارائه شود.
تقبیح صف‌نشینی در بازار سرمایه
در ادامه این جلسه، دستور دوم، یعنی بررسی وضعیت بازار سرمایه با حضور دو عضو شورای عالی بورس، شاهین چراغی و سعید اسلامی بیدگلی آغاز شد. در ابتدای این بخش، عباس آرگون، نایب‌رئیس کمیسیون بازار پول و سرمایه اتاق تهران، با بیان اینکه وضع دامنه نوسان، هیجانات در بازار را افزایش می‌دهد، افزود: این روزها مشاهده می‌کنیم که برای مثال در مقطعی، یک میلیارد سهم در صف خرید قرار می‌گیرند و بدون آنکه اتفاقی رخ داده باشد این میلیارد سهم در صف فروش قرار می‌گیرند. همچنین ضرورت دارد که نسبت به حذف دامنه نوسان اقدام جدی صورت گیرد.
در ادامه شاهین چراغی، از کارشناسان بازار سرمایه و عضو شورای عالی بورس، با بیان اینکه دامنه نوسان به بازار سیگنال می‌دهد، این توصیه را به سیاستگذار داشت که دامنه نوسان از بازار حذف شود تا بازار روان و جاری شود. چراغی سپس با تقبیح پدیده صف‌نشینی در بازار سرمایه به این نکته اشاره کرد که ساختار اقتصاد سیاسی کشور به گونه‌ای است که فاکتور‌های اقتصادی در آن چندان تاثیرگذار نیست.
در ادامه سعید اسلامی بیدگلی، دیگر عضو شورای عالی بورس گفت: بازده غیرمعمول بازار طی یک سال گذشته، حقوقی‌های بازار را نیز صف‌نشین کرده است. در عین حال، شرایط بازار، شجاعت تصمیم‌گیری را از مسئولان سلب کرده است. اما تیم جدید مدیریتی سازمان بورس و اوراق بهادار به دنبال آن است که فرآیندهای سقف‌ساز را از بازار حذف کند تا شرایط عادی شده و امکان تصمیم‌گیری حاصل شود.
اسلامی بیدگلی با بیان اینکه اقداماتی برای حذف دامنه نوسان صورت گرفته است، ادامه داد: اگر بازارگردان‌های حرفه‌ای وارد بازار شوند، بسیاری از هیجانات در بازار کنترل می‌شود.
در ادامه مهدی حیدری، اقتصاددان و مدرس مدرسه کسب وکار اتاق تهران، با تاکید بر ضرورت توسعه بازارگردان‌ها در بازار سرمایه گفت: نفس افزایش تعداد بازارگردان‌ها چه در قالب شرکت و چه در قالب صندوق به نقدشوندگی بیشتر بازار کمک می‌کند.
او همچنین خواستار تغییر سازوکارهای بازار سرمایه برای سرمایه‌گذاری غیر مستقیم و سبدگردانی شد و گفت: با افزایش سبدگردان‌ها، مدیران بازار سرمایه نیز می‌دانند که با سهامدارانی حرفه‌ای مواجه هستند که کمتر تحت تاثیر هیجانات خواهند بود.
