پیشنهاد زیربنایی برای اصلاح ساختار بودجه
کارشناس برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی با این پیشنهاد "همه بودجه را با رعایت کلیه اصول بودجه ریزی بصورت منابع عمومی تعریف کنیم" معتقد است، نگاه نادرست، ضمن تضییع حقوق بیت‌المال، نوعی ولنگاری بودجه ای و برنامه ناپذیری برای شرکت های دولتی ایجاد کرده است.
به گزارش تفاهم آنلاین به نقل از تسنیم، طرح اصلاح ساختار بودجه که از طرف مقام معظم رهبری مطرح شد، فرصت خوبی برای ارائه انواع پیشنهادات بودجه ای فراهم آورده است. بخصوص اینکه در شرایط سخت کنونی، نه فقط نظام برنامه ریزی، بلکه اغلب مسئولان ارشد را به اندیشیدن به چند و چون بودجه و کارآیی آن واداشته است. تجربه نزدیک به دو دهه بودجه ریزی و نوشتن چندین مقاله در این حوزه و همچنین تدریس در این زمینه، همیشه موجب شده به دنبال گلوگاه های بودجه ای بیندیشم. قبل از ورود به مسأله، برای اینکه این تفکر نهادینه شود، تاکید می شود بودجه موضوعی “تکنیکی-چندبعدی” با آثار اقتصادی، سیاسی و اجتماعی است و آنهایی توانایی نشان دادن گره های کور در این حوزه را دارند که علاوه‌بر مطالعات دانشگاهی، خود، تجربه بودجه‌ریزی را داشته است.
در حوزه بودجه، بسیاری از مواردی که به مسأله تبدیل شده‌اند حاصل تعاریف شکلی و قانونی و بعضا نظرات شخصی مدیران و انتقال سینه به سینه می‌باشد که در طول زمان توسط نهاد برنامه‌ریزی و یا مجلس شورای اسلامی به دلایلی که خارج از این مقاله است، به وجود آمده است. بررسی ها نشان می دهد که تعریف بودجه، بجای اینکه در قانون برنامه و بودجه تبیین شود در قانون محاسبات عمومی که یک نظامنامه (فرآیند شکلی) مالی برای دولت است، ارائه شده است و در ماده یک آن نگاه صرفا شکلی و تعیین حد و مرز بین انواع بودجه، نظام برنامه ریزی کشور را سالها در باتلاقی از مشکلات فرو برده است. براساس ماده (1) قانون محاسبات عمومی، بودجه کل کشور؛ برنامه مالی دولت است که برای یکسال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاستها و به هدفهای قانونی کشور، بوده و از سه قسمت بشرح زیر تشکیل می شود :
- بودجه عمومی دولت که شامل اجزاء زیر است:
الف- پیش‌بینی دریافت ها و منابع تامین اعتبار که بطور مستقیم و یا غیر مستقیم در سال مالی قانون بودجه بوسیله دستگاه ها از طریق حساب های خزانه‌داری کل اخذ می گردد.
ب- پیش‌پرداخت های که از محل درآمد عمومی و یا اختصاصی برای اعتبارات جاری و عمرانی و اختصاصی دستگاه های اجرائی می تواند در سال مالی مربوط انجام دهد.
- بودجه شرکت های دولتی و بانک ها شامل پیش بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار.
- بودجه موسساتی که تحت عنوانی غیر از عناوین فوق در بودجه کل کشور منظور می شود.
این تعریف، دو اتفاق شکلی مهم را به وجود آورده است که سالها و بصورت زبانی فقط منتقل، درج و چاپ شده است. تفکیک بودجه دولت به بودجه عمومی و بودجه شرکتهای دولتی(منابع داخلی) اولا:
- باعث کنترل شدید بودجه وزارتخانه‌ها از طریق سیر کامل بودجه‌ریزی، تخصیص و ابلاغ و البته عدم شفافیت در گزارشات عملکرد شده است!
- باعث شفافیت نسبی (ولی غیر قابل اتکا) در گزارش عملکرد از طریق انتشار مجلداتی بنام صورت های مالی و البته رهایی از سیر مراحل تخصیص و ابلاغ خزانه می باشد .
اندیشیدن درباره تعریف دولت و وظایف آن و تمرکز بر روی اصول بودجه ای در قانون اساسی به سهولت این مطلب را می فهماند که ماهیت دولت برمبنای تعاریف شکلی بودجه ای استوار نیست بلکه برعکس، دولت به موجب نقش و وظایفی که در قانون اساسی برایش تعریف شده است می‌بایست برنامه مالی خود را در قالب اعداد و ارقام به نمایندگان مردم ارائه نماید. از طرفی، بررسی ها نشان می دهد که قانون برنامه و بودجه مصوب سال 1351 که چندین مرتبه برای اصلاح تا صحن علنی مجلس شورای اسلامی پیش رفته، در بطن خود اشاره‌ای به نحوه تدوین بودجه شرکت های دولتی نکرده است.
نگاه اولیه و سطحی به مسأله اینست که سکوت این قانون در برابر بودجه شرکت های دولتی به معنی ضعف آن و بی اهمیت انگاشتن بودجه شرکتهای دولتی است. این در صورتی است که با اندکی تأمل و آشنایی محتوایی با مفاهیم برنامه ریزی و بودجه بندی، می توان این نگاه ساده و ابتدایی را رد کرد، زیرا گزارشات و اسناد مکتوب نشان می دهد که کیفیت تدوین تا کنترل(نظارت) بودجه به مراتب بهتر از زمان اکنون بوده است و دلیل دیگر اینکه، در همان زمان نیز دولت شرکت های دولتی در بودجه وجود داشته و با همان نظام محکم بودجه ای نسبت به تدوین آن اقدام شده است.
بگذارید برای درک ساده موضوع مثالی ارائه شود. وزیر راه و شهرسازی کارمند دولت می‌باشد و در ستاد و واحدهای استانی خود تعدادی کارمند دارد که بدرستی و طبق تعریف قانون وظیفه سیاستگذاری در حوزه مربوطه را دارد. از طرفی، شرکت مادرتخصصی عمران شهرهای جدید که بعنوان یکی از بازوهای پیش‌برنده سیاستهای وزارتخانه متبوع می‌باشد هم دارای فردی بعنوان مدیرعامل و تعدادی کارمند که جملگی آنها هم کارمند دولت محسوب می‌شوند، می‌باشد. حسب تعریف و قانون، بخشی از مناطق ایران بعنوان شهر جدید تعریف و اجازه داده شده است که این شرکت زمین‌های مربوطه را فروخته و با هدف ایجاد شهر جدید (بعنوان خدمتی که مطابق قانون قرار است ارائه نماید) منابع مالی کسب و البته طبق قوانین مربوطه آنرا برای حقوق کارمندان، تجهیزات اداری و توسعه زیربناهای شهری هزینه نماید. هر چند فرم بودجه وزارتخانه‌ها و شرکتهای دولتی جداگانه تنظیم می شود، ولی ماهیتا یکی سیاستگذار و دیگری مجری سیاست می باشد. برای تکمیل بحث، به بسط تعریف منابع عمومی بر می گردیم، بازهم مطابق تعریف قانون، به درآمدهای گمرکی ( تعرفه و عوارض) و درآمدهای مالیاتی (با مجری‌گری سازمان امور مالیاتی) منابع عمومی گفته می شود. نکته اینجاست که اگر قانونگذار آنها را هم(سازمان مالیاتی و گمرک) طبق قرار و نوشته، شرکت دولتی قلمداد می‌کرد، چه اتفاقی در پهنه برنامه ریزی و بودجه بندی اتفاق می افتاد؟
شواهد و نوع رفتارهای برنامه‌ای کنونی نشان می‌دهد ظاهرا با یک دولتی مواجه می بودیم که دولت، وجود دارد ولی چون همه زیر مجموعه هایش، به شکل شرکت تعریف شده، هیچ اختیاری برای پیشبرد برنامه هایش نمی‌داشت! چرا که رویه سنتی جاری، دیواری محکم بین منابع عمومی و منابع داخلی (بودجه شرکت های دولتی) ایجاد کرده، بطوری که منابع عمومی تا ریال آخر در برابر قوانین پاسخگو بوده ولی بودجه شرکت های دولتی چون واژه منابع داخلی را یدک می‌کشند از شمول نظارت بسیاری از قوانین مستثنی هستند.
این نگاه نادرست و غلط، ضمن تضییع شدید حقوق بیت المال، نوعی ولنگاری بودجه ای و برنامه ناپذیری برای شرکتهای دولتی ایجاد کرده که اقتصاد کشور را در انبوهی از مشکلات فرو برده است که پرداختن به این آثار جانشینی جبری منفی و زیانبار خارج از حوصله این نوشتار است و بایستی جداگانه مورد بررسی قرار بگیرد. چنین نگاه خسارت‌باری موجب شده که پالایشگاههای کشور زمانی که در حوزه دولت بودند تقریبا سودی به دولت پرداخت نمی‌‌کردند ( رقم نسبت به زمان پس از واگذاری بسیار ناچیز و در حدود 50 میلیارد تومان است) ولی زمانی که به بخشهایی غیر از دولت واگذار می شوند اتفاقات دیگری میفتد. بعنوان مثال، 5 شرکت پالایش نفت واگذار شده در سال 1397 در حدود 15 هزار میلیارد تومان سود شناسایی می کنند (این مسأله با کارآیی و مسائلی از این دست اشتباه گرفته نشود، زیرا هیچ تغییری در ساختارها و فرآیندهای تولید صورت نگرفته است) و همینطور بانک ملی بعنوان بزرگترین بانک جهان اسلام و برخورداری از حدود 200 شرکت ذیل هلدینگ گروه توسعه ملی (و برخی هم خارج از آن) قادر است به تمام سپرده گذاران نرخ سود 18 و یا 22 درصد پرداخت نماید ولی قادر نیست حتی 1 ریال سود به دولت پرداخت نماید. (این مسأله که ادعا می‌شود مصوبات تحمیلی دولت که حاوی بار مالی پیش بینی نشده برای بانک است است، مطابق بررسی‌های صورت گرفته پذیرفته نیست) البته در مورد تک تک شرکتهای دولتی می‌توان چنین استدلالی را پیش برد.
نکته اینکه در تعریف شکلی، خطوطی تعریف شده که با ماهیت حکمرانی مطابقت ندارد ولی برای همه آنها انبوهی از روابط مالی ویرانگر، فسادزا و بازدارنده توسعه طراحی شده که مشکلات عدیده‌ای در حوزه‌های مختلف برای دولت ایجاد کرده است. حال اکنون که بیشتر شرک تهای دولتی واگذار و مابقی شرکت های دولتی قابلیت واگذاری را ندارند،
پیشنهاد می‌شود بودجه آنها را ضمن اصلاح تعریف شکلی ماده (1) قانون محاسبات عمومی و حذف طبقه بندی شکلی رایج کنونی، همه بودجه را با رعایت کلیه اصول بودجه‌ریزی بصورت منابع عمومی تعریف کنیم و همانند وزارتخانه هایشان مسیر کامل قوانین برنامه بودجه مصوب 1351 و محاسبات عمومی 1366 مانند بودجه، تخصیص و ابلاغ سیر نمایند.
در اینصورت شرکتهای دولتی از حیات خلوت وزارتخانه‌ها رهایی خواهند یافت و مطابق قوانین مختلف می توان فعالیت آنها را رصد نمود. از طرفی، وزارتخانه ها هم بایستی همانند شرکتهای دولتی، برای خودشان سندی همانند صورت مالی استخراج کنند و می‌بایست آنها را به تصویب گروهی (با هر نامی) برسانند . هسته کلیدی این نوشتار بر تعریف ماهوی دولت و این مطلب که با چه استدلال ماهوی منابعی که گمرک و سازمان امور مالیاتی در می آورند وارد خزانه و سیر محاسبات مالی می‌شود ولی منابعی که توسط شرکت ملی نفت، شرکت توانیر، شرکت سازمان ملی زمین و مسکن و … بدست می‌آید، بعنوان منابع داخلی تعریف می‌شود و خود را از انواع سیستم های نظارتی رها می سازند و تجربه نشان داده است حتی وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه و بودجه کشور هم آنطور که باید و شاید امکان کنترل آنها را ندارد و با نحوه هزینه کرد و عملکردشان حواشی زیادی برای دولت ایجاد می کنند. شاید استدلال شود که شرکت های دولتی برای پیش برد برنامه هایشان به منابع مالی در زمان کوتاه تری نیاز دارند ولی وزارتخانه ها دارای چنین خصوصیتی نمی باشد. در پاسخ به این استدلال می‌توان گفت بیشترین هزینه جاری، مبحث حقوق و دستمزد است که اتفاقا و باید نیروهای ستادی به دلیل حاملیت سیاست، در اولویت باشند و نکته بعدی اینکه به ثمر نشستن سریع سیاست، اولویت بیشتری دارد یا انجام دادن یک سری اقدامات اجرایی، همچنین با مکانیسم کنونی، شرکت های دولتی با در اختیار داشتن منابع مالی فراوان و البته اقتدار سیاسی پایین، اغلب کارمندان نهادهای نظارتی را به هر ترفندی که شده آلوده به مسائل مالی و قراردادی می کنند و نهایتا نهادهای نظارتی ( همه نهادها در همه قوا) بجای انجام وظایف نظارتی به سربازان مجری و مسهل اوامر شرکت های دولتی تبدیل می شوند. ضمن اینکه رویه چند دهه ای کنونی باعث شده که موافقتنامه طرح های شرکت های دولتی با استدلال اینکه از محل منابع داخلی! است بجای اینکه در اول سال مبادله شوند در انتهای سال مبادله می شوند که این فرآیند، برنامه پذیری شرکت های دولتی را کاملا از بین می برد کما اینکه تاکنون نیز چنین بوده است. تصویب حساب های مالی وزارتخانه ها نیزدر قالب گروهی همانند مجامع شرکت ها، موجب شفافیت در عملکرد و ارایه گزارشات مستمر و رصد منظم فعالیت آنها و امکان ارتباط فعالیت های سالانه آنها با برنامه پنجساله می‌شود.
البته این پیشنهاد استدلال‌های زیادی را به همراه دارد و از طرفی شاید در مقابل آن جبهه‌گیری شود اما قانون مجلس و دستور رئیس جمهور مطابق اصل 126 قانون اساسی برای همه کارمندان دولت از پایین ترین سطح تا بالاترین سطح لازم الرعایه است.
همت قلی زاده-کارشناس برنامه ریزی و بودجه بندی
