تغییر مبنای محاسبه مستمری بازنشستگی؛ اصلاح ساختار یا انتقال بار ناکارآمدی به مردم؟
دکتر حسین امامیراد - نماینده چناران، طرقبه شاندیز و گلبهار
در مجلس شورای اسلامی -این روزها لایحه «نظام نوین محاسبه مستمری بازنشستگی» در مجلس شورای اسلامی در دست بررسی است؛ لایحهای که پیشنهاد میکند مبنای محاسبه مستمری بازنشستگی از «میانگین دو سال آخر بیمهپردازی» به «میانگین کل سنوات بیمهپردازی تا سقف ۳۵ سال با لحاظ تعدیلات تورمی» تغییر یابد.
اینجانب به دلیل اشکالات اساسی حقوقی، اقتصادی و مدیریتی این لایحه، مخالفت جدی و صریح خود را با آن اعلام میکنم. اصل ضرورت اصلاحات در صندوقهای بازنشستگی قابل انکار نیست؛ اما اصلاح واقعی باید ریشههای بحران را هدف قرار دهد، نه آنکه سادهترین راه، یعنی کاهش تعهدات نسبت به مردم، انتخاب شود.
- بحران صندوقهای بازنشستگی صرفاً محصول فرمول محاسبه مستمری نیست. بخش مهمی از مشکلات کنونی ناشی از سالها سوءمدیریت، انتصابات غیرتخصصی، سرمایهگذاریهای زیانده، تحمیل تکالیف غیر بیمهای، بازنشستگیهای زودهنگام، عدم پرداخت بدهیهای دولت و فقدان حکمرانی حرفهای در اداره صندوقهاست. بهجای آنکه صندوقها به سمت افزایش بهرهوری، تولید درآمد و اصلاح ساختارهای ناکارآمد هدایت شوند، فشار بر دوش میلیونها بیمهپردازی قرار میگیرد که سالها تکالیف قانونی خود را انجام دادهاند. این نه اصلاح ساختار است و نه عدالت؛ بلکه انتقال بار ناکارآمدی از مدیران به مردم است.
- قانونگذار نباید قواعد بازی را در میانه مسیر به زیان مردم تغییر دهد. میلیونها نفر سالها بر اساس قانون موجود حق بیمه پرداخت کرده و زندگی و آینده خود را بر مبنای همان قواعد برنامهریزی کردهاند. هرچند قانونگذار اختیار اصلاح نظامات بازنشستگی را دارد، اما این اختیار مطلق نیست و باید با رعایت اصول اعتماد مشروع، پیشبینیپذیری، تناسب و امنیت حقوقی اعمال شود. تغییر ناگهانی فرمول محاسبه مستمری برای افرادی که بخش عمده سابقه بیمهای خود را ذیل قانون سابق ایجاد کردهاند، میتواند اعتماد عمومی به ثبات قوانین و تعهدات دولت را تضعیف کند.
- ماده ۷۷ قانون تأمین اجتماعی با توجه به واقعیتهای اقتصادی کشور، بهویژه تورم مزمن و جهشهای مکرر قیمتها، مبنای محاسبه مستمری را میانگین دو سال آخر قرار داده است. این قاعده بر این منطق استوار است که افراد در پایان دوران خدمت، به دلیل تورم، افزایش تجربه، ارتقای شغلی، تحصیلات و سنوات کاری، در موقعیتی متفاوت از ابتدای استخدام قرار دارند و طبیعی است که سطح حقوق آنان نیز افزایش یافته باشد.
از همین رو، مقایسه ایران با برخی کشورهای توسعهیافته گمراهکننده است. در بسیاری از این کشورها تورم مزمن و کاهش مستمر ارزش پول ملی وجود ندارد و قواعد بازنشستگی نیز از ابتدا شفاف و پایدار تعیین شدهاند. در اقتصادی که ارزش پول ملی طی چند ماه ممکن است بهشدت کاهش یابد، اتکای صرف به میانگین بلندمدت دستمزدها میتواند به کاهش محسوس ارزش واقعی مستمری منجر شود.
- 4. این لایحه با ایرادات جدی حقوقی مواجه است و با اصول بنیادین حقوق عمومی و بیمههای اجتماعی سازگاری کامل ندارد.
الف) این لایحه با اصل ثبات حقوقی و اعتماد مشروع در تعارض است. مطابق ماده ۷۷ قانون تأمین اجتماعی، نحوه محاسبه مستمری بر اساس متوسط مزد یا حقوق بیمهشده در دو سال آخر تعیین شده است. این قاعده سالها مبنای پرداخت حق بیمه و شکلگیری انتظارات مشروع بیمهپردازان بوده است. تغییر گسترده این مبنا نسبت به سوابق گذشته، بهمعنای عدول از قواعدی است که اشخاص بر اساس آن تعهدات مالی خود را ایفا کردهاند و میتواند ثبات حقوقی و اعتماد عمومی را خدشهدار کند.
ب) این لایحه از منظر اصل عدم عطف به ماسبق شدن قوانین محل ایراد است. مطابق ماده ۴ قانون مدنی، اثر قانون نسبت به آینده است و نسبت به گذشته تسری ندارد مگر آنکه قانونگذار بهصراحت ترتیب دیگری مقرر کند. بهویژه در مواردی که تغییر قانون موجب کاهش حقوق مالی اشخاص شود، تسری آن به سوابق گذشته نیازمند توجیهی قوی و ترتیبات انتقالی مناسب است. بنابراین اعمال فرمول جدید نسبت به سوابق بیمهای اشخاصی که سالها تحت حاکمیت قانون سابق حق بیمه پرداخت کردهاند، با این اصل حقوقی سازگاری ندارد.
ج) این لایحه با اصل رعایت حقوق مکتسبه و امنیت حقوقی نیز مرتبط است. بیمهپردازان در طول سالهای متمادی و بر اساس قانون نافذ، انتظار مشروعی نسبت به نحوه محاسبه مستمری خود پیدا کردهاند. امنیت حقوقی اقتضا میکند افراد بتوانند بر قواعد پایدار و قابل پیشبینی تکیه کنند و در پایان مسیر با تغییراتی مواجه نشوند که به زیان مستقیم آنان تمام شود
د) این طرح از منظر اصول ۲۹ و ۴۰ قانون اساسی نیز قابل تأمل است. بر اساس اصل ۲۹، برخورداری از تأمین اجتماعی حقی همگانی است و بر اساس اصل ۴۰ نیز هیچکس نمیتواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر قرار دهد. از این رو، هرگونه اصلاح در نظام بازنشستگی باید به گونهای باشد که موجب کاهش غیرمنصفانه ارزش واقعی حق بیمههای پرداختی و تضعیف حقوق بیمهشدگان نشود. اگر نتیجه عملی این اصلاحات، کاهش محسوس مستمری و از بین رفتن بخشی از آورده واقعی بیمهپردازان باشد، با روح حاکم بر این اصول ناسازگار خواهد بود.
ه) اصل تناسب اقتضا میکند، کمضررترین و عادلانهترین راهکار انتخاب شود. حتی اگر هدف قانونگذار مقابله با حقوقسازی یا افزایشهای غیرمتعارف حقوق در سالهای پایانی خدمت باشد، راهحل باید محدود، هدفمند و متناسب باشد. اگر مسئله برخی سوءاستفادههای محدود است، میتوان از طریق تقویت نظارت، کنترل افزایشهای غیرمتعارف یا وضع ضوابط ضدتخلف اقدام کرد؛ نه آنکه کل فرمول محاسبه مستمری برای همه بیمهپردازان تغییر یابد و اکثریت افراد قانونمدار متحمل هزینه آن شوند.
5) این لایحه میتواند اعتماد عمومی به نظام بیمهای را تضعیف کند. نظام بیمه اجتماعی بر پایه اعتماد بلندمدت مردم به ثبات قواعد و تعهدات صندوقها استوار است. هر اقدامی که این اعتماد را خدشهدار کند، در بلندمدت میتواند به کاهش انگیزه بیمهپردازی، کاهش مشارکت رسمی و گسترش بیاعتمادی نسبت به نظام بیمهای کشور منجر شود.
در نهایت، اگر مجلس اصل اصلاح را ضروری میداند، اجرای آن باید صرفاً نسبت به آینده و بیمهشدگان جدید اعمال شود. در مورد بیمهپردازان فعلی، بهویژه کسانی که بخش عمده سابقه بیمهای خود را تحت حاکمیت قانون سابق ایجاد کردهاند، باید دوره گذار مناسب و سازوکارهای لازم برای حفظ حقوق مکتسبه پیشبینی شود. اعمال فوری قانون جدید نسبت به سوابق گذشته، با اصول عدالت بیمهای، امنیت حقوقی و اعتماد مشروع سازگار نیست.
جمعبندی آنکه لایحه تغییر مبنای محاسبه مستمری بازنشستگی در شکل فعلی، با ایرادات جدی حقوقی، اقتصادی و حکمرانی مواجه است. این لایحه، اگر بدون توجه به واقعیت اقتصاد تورمی ایران، اصول امنیت حقوقی، اعتماد مشروع، عدالت بیمهای و ضرورت دوره گذار تصویب شود، میتواند به کاهش ارزش واقعی مستمری میلیونها بیمهپرداز منجر شود.
اصلاح صندوقهای بازنشستگی ضرورتی انکارناپذیر است؛ اما این اصلاح باید از مسیر شفافیت، پاسخگویی، حرفهایسازی مدیریت صندوقها، وصول بدهیهای دولت، افزایش بهرهوری و اصلاح ساختارهای ناکارآمد عبور کند، نه از مسیر کاهش تعهدات نسبت به مردمی که سالها منظم و قانونمدار حق بیمه پرداخت کردهاند.
